Verfasst von MR Dr. Christian Singer, Leiter der Abteilung PT 2/Recht in der OFB, Telefon: 01/797 31-4111, E-Mail: christian.singer@bmvit.gv.at

Durch die wachsende Zahl von Kunden im Mobilkommunikationsbereich werden Sendeanlagen weltweit immer mehr ausgebaut und Standorte ergänzt. Derzeit existieren bereits etwa 18.000 Sendeanlagen in Österreich. Der Widerstand der Bevölkerung gegen einen derartigen Netzausbau wächst, wobei vor allem Gesundheitsüberlegungen Ursache der Kritik sind. Zahlreiche Eingaben beim Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) behaupten eine angeblich nicht einwandfrei nachgewiesene Unbedenklichkeit von Funkwellen im Mobilfunkbereich. Vielfach wird auch die Entfernung von Sendemasten oder die Verlegung an andere Standorte verlangt. Andererseits ist Österreich ein Land mit einer der höchsten Handy-Raten in Europa. Dieser Widerspruch kann vielleicht mit einem Satz am besten zusammengefasst werden: Alle wollen mobil telefonieren, aber niemand will Sendeantennen.

Die Diskussion zeigt aber auch, dass viele Menschen viel zu wenig über die technischen, rechtlichen und umweltrelevanten Aspekte des Mobilfunks Bescheid wissen. Im folgenden Text werden Antworten auf einige immer wieder auftauchende Fragen in den Bereichen Recht und Grenzwerte gegeben.

2.1. Allgemeines
Funkanlagen erfordern eine Bewilligung zum Betrieb. Grundsätzlich umfasst die Erteilung der Konzession (nach dem TKG 1997) durch die Rundfunk- und Telekom-Regulierungsbehörde (RTR GmbH) bzw. die Erlangung einer Allgemeingenehmigung nach dem TKG 2003 auch die Befugnis zur Errichtung der erforderlichen Anlagen im Rahmen des Telekommunikationsgesetzes. Auf der Grundlage der Konzession erfolgt die Bewilligung zur Inbetriebnahme der Sendestationen durch die Fernmeldebüros. Dabei handelt es sich um eine Bewilligung, die standortunabhängig alle Sendestationen umfasst. Eine individuelle Genehmigung jeder einzelnen Antenne nach dem Telekommunikationsgesetz (TKG) erfolgt nicht. Dies ist möglich, da die Sendebedingungen und Schutzabstände zur Sendeantenne generell definiert sind und ex post kontrolliert werden, ähnlich wie bei Kraftfahrzeugen, die generell typengenehmigt sind und nicht vor der Zulassung individuell überprüft werden. Baurechtliche Genehmigungen (für Fundamente, Masten usw.) richten sich nicht nach dem TKG, sondern nach sonstigen Vorschriften (der Länder).

2.2. Telekommunikationsgesetz
Gemäß § 73 TKG müssen bei der Bewilligung von Funkanlagen unter anderem der Schutz des Lebens und der Gesundheit gewährleistet sein. Das TKG kennt keine eigenen Grenzwerte, sondern es werden die anerkannten Grenzwerte in Normen und anderen Quellen herangezogen. Die Bewilligungen der Fernmeldebüros für die Sendeanlagen im Funknetz eines Mobiltelefonbetreibers verweisen auf diese Grenzwerte. Die Einhaltung der Grenzwerte wird durch die Funküberwachung kontrolliert. Die tatsächlich gemessenen Immissionswerte liegen in aller Regel weit unter den theoretisch zulässigen Grenzwerten.

Die bestehenden Sendeanlagen werden der Behörde gemeldet. Dies dient der Schaffung eines Überblicks über die Sendeanlagen für die Funküberwachung. Ein vielfach gefordertes Register von Sendeanlagen besteht damit in einer allgemein lesbaren Form jedoch nicht, da die Daten nur für die technische Überwachung aufbereitet sind und ohne spezifische Zusatzinformationen nicht interpretierbar sind. Eine allgemeine, öffentlich zugängliche Übersicht über die Lage der  Senderstandorte findet sich im Internet unter www.senderkataster.at. Diese Information beruht auf einer gemeinsamen Initiative des Bundesministeriums für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) und der Mobilfunkbetreiber.

2.3. Landesrecht
Die Bewilligung zum Betrieb der Sendeanlage selbst erfolgt nach dem TKG. Von der Bewilligung zum Betrieb ist das Verfahren zur baulichen Errichtung solcher Sender zu unterscheiden. Dieses Verfahren ist nach den jeweiligen Bauordnungen der Länder zu beurteilen und fällt in den Bereich der Bürgermeister als Baubehörde 1. Instanz.

Um eine Mobilfunksendestation zu errichten, sind neben den technischen Voraussetzungen — die im Vorfeld geklärt werden — vor allem vertragliche und behördliche Rahmenbedingungen zu erfüllen. Daher wird vorweg eine Vereinbarung mit dem jeweiligen Grundeigentümer geschlossen. Dabei handelt es sich um eine zivilrechtliche Vereinbarung, auf deren Inhalt von staatlicher Seite kein Einfluss genommen werden kann. Danach hat sich jeder Mobilfunkbetreiber um die zahlreichen Bewilligungen nach diversen Bauordnungen, Naturschutz- und Ortsbildschutzgesetzen und anderen landesrechtlichen Normen zu kümmern. Diese Normen sind von den Ländern zu erlassen und zu vollziehen. Das BMVIT hat aus verfassungsrechtlichen Gründen keine Möglichkeit, auf diese Verfahren der Länder einzuwirken.

2.4. Grenzwerte
Diese sind in der ÖNORM S 1120 und in einer EU-Ratsempfehlung vom 12. Juli 1999 (1999/519/EG) zur Begrenzung der Exposition der Bevölkerung gegenüber den elektromagnetischen Feldern im Bereich von 0 Hz bis 300 GHz enthalten. Vereinfacht dargestellt betragen die Grenzwerte für die Immission auf den Menschen (die Einwirkung) durch Funkwellen bei GSM 4,5 W/m2 für den 900-MHz-Bereich und 9 W/m2 für den 1800-MHz-Bereich. Für die dritte Mobilfunkgeneration, UMTS, die im Bereich von 2100-MHZ arbeitet, gilt ein Grenzwert von 10 W/m². Beide Normen sind nicht unmittelbar bindend, aber als Grundlage für die Behörde zur Beurteilung eines Grenzwertes heranzuziehen.

Im Zuge der Diskussion um Sendemasten wird das BMVIT immer wieder mit Kritik an der derzeitigen Situation konfrontiert. Im Folgenden soll die bisherige Diskussion zusammengefasst wiedergegeben werden:

3.1. Fehlende Rechtssicherheit
Durch das Fehlen einer Grenzwerteverordnung fehle die notwendige Rechtssicherheit für die Mobilkommunikationsbetreiber. Für die Planung zum bevorstehenden Ausbau von UMTS müsste sichergestellt sein, dass jetzt absehbare Grenzwerte auch unverändert bleiben, da ansonsten eine wirtschaftliche und technisch fehlerfreie Netzplanung nicht möglich sei.

Auf Grund der ÖNORM S1120 und der EU-Ratsempfehlung vom 12. Juli 1999 (1999/519/EG) gibt es schon derzeit einzuhaltende Grenzwerte, deren Einhaltung von den Fernmeldebüros bei Verdacht der Überschreitung im Rahmen des Aufsichtsrechts gem. § 86 TKG überprüft wird. Die Rechtslage nach dem TKG ist eindeutig: Der bereits zitierte § 73 TKG ordnet für die Bewilligung von Funkanlagen an, dass unter anderem der Schutz des Lebens und der Gesundheit der Bevölkerung gewährleistet sein muss. Nähere Bestimmungen, unter welchen Bedingungen dieser Schutz gewährleistet ist, enthält das TKG selbst nicht. Dies ist eine in der österreichischen Rechtspraxis regelmäßig verwendete Form der Regelung, um zu vermeiden, dass eine Rechtsnorm durch regelungsfremde Tatbestände zersplittert wird. Damit wird das Gesetz jedoch solange nicht inhaltlich unbestimmt und damit verfassungswidrig, solange der unbestimmte Gesetzesbegriff „Schutz des Lebens und der Gesundheit“ anhand objektiv feststehender Kriterien eindeutig inhaltlich ausgelegt werden kann. Die von der Judikatur dazu herangezogenen Techniken sind vor allem gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse und die aus solchen Erkenntnissen erfließenden Normen. Solche Normen liegen in Form der ÖNORM und der zitierten Ratsempfehlung vor. Sollten die Fernmeldebehörden daher bei ihrer Prüfung von Sendeanlagen andere (etwa niedrigere) Grenzwerte vorschreiben, wäre einer entsprechenden Beschwerde des Betreibers beim VwGH vermutlich Erfolg beschieden, weil über den Verweis auf den unbestimmten Gesetzesbegriff die Normen in der Praxis so zu behandeln sind, als wären sie selbst Teil des Gesetzes.

Mit einer immer wieder geforderten Grenzwerteverordnung für Mobilfunk sollten die Grenzwerte der genannten Ratsempfehlung nach dem durchgeführten Begutachtungsverfahren durch Verordnung festgeschrieben werden. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Erlassung einer derartigen Verordnung durch das BMVIT besteht allerdings nicht. Die Verordnung kann sich daher nur auf den in § 73 TKG als unbestimmten Gesetzesbegriff enthaltenen „Schutz der Gesundheit stützen“. Da unbestimmte Gesetzesbegriffe jedoch anhand objektiver Kriterien auszulegen sind, kann ohne konkrete wissenschaftliche Begründung kein niedrigerer Grenzwert, als dies in den genannten Normen enthalten ist, festgesetzt werden, sonst wäre eine derartige Verordnung gesetzwidrig.

Die Diskussion zeigte aber auch, dass derzeit sowohl von Gegnern als auch Befürwortern der derzeitigen Grenzwerte nachvollziehbare Aussagen über Gesundheitsrisiken nicht vorliegen und dass die Problematik der Grenzwerte nicht auf den Mobilfunkbereich beschränkt werden kann. Andere Funkquellen (Rundfunk, Richtfunk, Satellitenfunk) und sonstige Quellen elektromagnetischer Felder (Hochspannungsleitungen, Transformatoren usw.) tragen zur Immission ebenfalls bei. Daher wurde von der Erlassung dieser Verordnung, die isoliert nur den Mobilfunkbereich betrifft, Abstand genommen. Eine umfassende Regelung kann nur durch ein Gesetz erfolgen, dass sich umfassend mit sämtlichen Quellen elektromagnetischer Felder beschäftigt.

Es ist klar, dass für die Betreiber eine Senkung der Grenzwerte in der Zukunft während der laufenden Netzplanung zu organisatorischen und wirtschaftlichen Problemen und zusätzlichen Kosten führen könnte. Die daher in diesem Zusammenhang von den Betreibern geforderte „Rechtssicherheit“ ist jedoch keine Rechtssicherheit im juristischen Sinn. Eine solche läge nur vor, wenn das Ergebnis eines laufenden oder bevorstehenden Verfahrens unklar und auch nicht vorhersehbar ist, was jedoch nicht der Fall ist.

Eine Garantie, dass es in Zukunft zu keiner Veränderung (Senkung) von Grenzwerten kommen kann, kann nicht abgegeben werden. Auch die Erlassung einer Verordnung ändert daran nichts. Sollten sich die wissenschaftlichen Erkenntnisse soweit ändern, dass die Notwendigkeit geringerer Grenzwerte als wissenschaftlich gesichert anzusehen ist, müsste diese neue Erkenntnis in die Entscheidungspraxis der Fernmeldebehörden einfließen.

3.2. Hoher und falscher Grenzwert
Die Diskussion bewegt sich regelmäßig um die Höhe des Grenzwertes. Es ist ein Faktum, dass nach heutigem Wissensstand keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, bei normaler Benutzung des Mobilfunks gesundheitlichen Schaden befürchten zu müssen. Die Diskussion bezieht sich im Wesentlichen nur auf Handy-Masten, die Frage der Exposition durch Funkwellen der Mobiltelefone selbst wurde bislang in der Öffentlichkeit kaum diskutiert, obwohl die Immissionen im Bereich des Kopfes durch das Endgerät beim Telefonieren wesentlich intensiver sind als die durch Handy-Masten.

Zur Ermittlung der Grenzwerte für hochfrequente elektromagnetische Felder haben Wissenschafter eine Vielzahl von Forschungsberichten und Experimenten ausgewertet und dabei aus der Datenmenge eine Schwelle ermittelt, unter deren Wert bisher keine Gesundheitsbeeinträchtigungen beobachtet worden sind. Diesen Schwellenwert hat man durch 50 geteilt und diesen Bruchteil als Grenzwert festgelegt. Es wurden dabei, soweit diese bekannt sind, sowohl thermische als auch athermische Effekte berücksichtigt.

Das Vorliegen thermischer Wirkungen hochfrequenter elektromagnetischer Felder ist heute allgemein bekannt und wird ja bereits z.B. in der Industrie, im Haushalt und der Medizin breit genutzt.

Berichte über athermische Effekte hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) sehr sorgfältig evaluiert und diskutiert. Sie kam zu dem Ergebnis, dass bei Sichtung der vorhandenen Forschungsarbeiten bisher keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit festgestellt worden seien.

Über die Auswirkungen gepulster Funkwellen existieren noch keine Ergebnisse von Langzeitstudien, diese Studien sind aber derzeit im Gange.

Der von der Empfehlung der EU vorgesehene Grenzwert von 4,5 W/m2 für den 900-MHz-Bereich war das Ergebnis einer langen Diskussion im Europäischen Parlament. Im Zuge dieser Diskussion wurde im zuständigen Parlamentsausschuss ein Wert für diesen Frequenzbereich von etwa 0,0025 W/m2 (=2,5 mW/m2) vorgeschlagen. Dieser Wert wurde jedoch bei der Abstimmung im Ausschuss mit dem Argument zurückgewiesen, dass für diesen Grenzwert keinerlei wissenschaftliche Begründung gegeben werden konnte. Es muss daher davon ausgegangen werden, dass es für die in der EU-Ratsempfehlung vom 12. Juli 1999 vorgesehenen Werte ausreichende wissenschaftliche Grundlagen gibt, die es rechtfertigen, diesen Grenzwert tatsächlich heranzuziehen. Die bisherigen Forschungen haben keinerlei Hinweise erkennen lassen, dass einfach nachvollziehbare Wirkungen wie immer wieder behauptete Kopfschmerzen, Schlafstörungen usw. durch die üblicherweise bestehenden Immissionen von Funkdiensten entstehen. In vielen Fällen führt die bloße Tatsache, dass ein Funksendemast sichtbar ist, bereits zu Ängsten und Beeinträchtigungen des Wohlbefindens, denen jedoch mit Mitteln des Telekommunikationsrechts nicht begegnet werden kann. Wenn auch solche Situationen keineswegs unterbewertet werden dürfen, ist dennoch festzuhalten, dass sich diese Auswirkungen bisher nicht auf die physikalischen Eigenschaften von Funkwellen zurückführen ließen.

Für die Diskussion in Österreich ist vor allem die Situation in Europa wesentlich. Ein Vergleich der "Power Density Values" für die in Frage kommenden Frequenzen 900-MHz, 1800-MHz und 2100-MHz zeigt, dass die meisten Länder die Grenzwerte der EU-Ratsempfehlung vom 12. Juli 1999 folgen. Manche Länder haben sogar höhere Grenzwerte, als die Ratsempfehlung vorsieht (etwa Kanada, Japan, USA).

Die immer wieder in der Diskussion erwähnte Schweiz hat vordergründig niedrigere Werte. Die zitierten Werte regeln jedoch ausschließlich die Emission einer einzelnen Antenne, also die Aussendung von Funkwellen. Die in der Diskussion jedoch wesentliche Immission, also die Einwirkung der Wellen auf den Menschen ist als Summe aller in Frage kommenden Sendeeinrichtungen zu sehen, der dafür in der Schweiz vorgeschriebene Wert entspricht jenem der genannten EU-Ratsempfehlung vom 12. Juli 1999.

Einen Sonderfall stellt Italien dar, das einen Grenzwert von 1 W/m vorsieht. Berichten zufolge ist jedoch der Netzausbau in Italien technisch dadurch schwierig und die Verbindungsqualität im Überlandbereich problematisch.

3.3. Forschung über die Auswirkungen des Mobilfunks muss intensiviert werden
Derzeit wird intensiv auf diesem Gebiet geforscht: Auf nationaler Ebene sind vor allem die Studien des Forschungszentrums Seibersdorf zu nennen, das sich seit vielen Jahren mit den Wirkungen elektromagnetischer Felder befasst. So wurde schon 1996 eine dreiteilige Studie über dokumentierte Forschungsresultate bezüglich der Wirkung elektromagnetischer Felder vorgelegt (Teil 1 befasste sich mit niederfrequenten Feldern, Teil 2 mit hochfrequenten Feldern und Teil 3 mit der Auflistung relevanter Dokumente). Nunmehr liegen Studien vom Dezember 1999 vor, die eine Aktualisierung der ursprünglichen Teile 1 und 2 darstellen.

Diese Endfassung der „Studie dokumentierter Forschungsresultate über die Wirkung hochfrequenter elektromagnetischer Felder“ enthält u.a. folgende Aussagen:

• Der wichtigste Effekt hochfrequenter elektromagnetischer Felder ist die Absorption von Strahlungsleistung im biologischen Gewebe. Die heute geltenden Sicherheitsnormen begrenzen diese thermische Belastung jedoch auf einen unbedenklichen Wert.
• Konkrete Hinweise auf Gesundheitsgefahren durch Exposition in Hochfrequenzfeldern, deren Intensität die heutigen Grenzwerte unterschreitet, liegen nicht vor.
• Herzschrittmacher und andere Implantate können unter bestimmten Umständen falsch reagieren. Bei sehr empfindlichen Implantaten können Sicherheitsmaßnahmen erforderlichsein (aktivierte Mobiltelefone nicht näher als 15 cm zum Implantat bringen).

Die WHO als Sonderorganisation der Vereinten Nationen beschäftigt sich im Bereich der Gesundheit auf globaler Ebene intensiv mit der angesprochenen Problematik. So wurde 1996 das internationale EMF-Projekt (EMF = elektromagnetische Felder) gestartet. Hier sind internationale Untersuchungen bezüglich niedriger und hoher Frequenzfelder im Gange, die als Empfehlungen der WHO dienen sollen, und zwar mit dem Ziel, die Öffentlichkeit zu beraten und aufzuklären, und Regierungen zur strikten Befolgung internationaler und nationaler Standards anzuhalten.

Österreichische Forschungen können angesichts der WHO-Studie allenfalls Randbereiche der Problematik berühren. Ein Abwarten der WHO-Langzeitstudie ist daher zweckmäßig. 

Unabhängig davon hat Herr Vizekanzler Gorbach in seiner Funktion als Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie die Einrichtung eines wissenschaftlichen Beirates initiiert, um die Diskussion über die gesundheitlichen Einflüsse oder Nichteinflüsse von Funk bzw. der Mobilkommunikation zu versachlichen. Der Beirat heißt bewusst „Wissenschaftlicher Beirat Funk“ (WBF), weil nicht nur die Auswirkungen elektromagnetischer Felder des Mobilfunks, sondern die Auswirkungen aller elektromagnetischen Felder, die bei Funk- und anderen Anwendungen des täglichen Lebens entstehen, diskutiert werden sollen.

Der nach seiner Geschäftsordnung unabhängige und weisungsfreie WBF, der bei den Austrian Research Centers Seibersdorf angesiedelt ist, wird sich zu allererst mit dem Thema „Mobilfunk und Gesundheit“ beschäftigen, wobei seine Aufgabe darin liegt, themenbezogene publizierte Untersuchungen sowie Studien und Forschungsarbeiten zu beurteilen, entsprechende Abschätzungen und Schlussfolgerungen hinsichtlich der behaupteten Gesundheitsrisiken auszuarbeiten und diese Beurteilungen auch in die öffentliche Diskussion einzubringen.

Die Diskussion zur Grenzwerteverordnung hat gezeigt, dass das Problem der Grenzwerte im Zusammenhang mit dem gesamten Funkfrequenzspektrum zu sehen ist und die Problematik der Grenzwerte nicht auf den Mobilfunkbereich beschränkt werden kann. Aus diesem Grund wäre die ausschließliche Finanzierung eines  Forschungsfonds durch Mobilfunklizenznehmer problematisch.

3.4. Fehlende Bürgerbeteiligung
Die Diskussion kritisiert regelmäßig, dass Nachbarrechte und die Einbeziehung der Bürger bei der Errichtung eines Handy-Mastes fehlen.

Dazu wurde 1999 in einer parlamentarischen Entschließung das BMVIT aufgefordert, die rechtlichen Grundlagen für eine Bürgerbeteiligung zu untersuchen. Aus verfassungsrechtlichen Gründen (Baurecht ist Landesrecht) kann der Bund hier jedoch nicht rechtlich initiativ werden. Der Bund kann nur für die Bewilligung der Sendeanlage selbst zuständig gemacht werden, eine Einflussnahme des Bundes auf die Länderkompetenz im Bereich des Baurechts, des Naturschutzrechts, des Ortsbildschutzrechts oder des Raumordnungsrechts wäre verfassungswidrig.

Die Betreiber haben mit den Gemeinden jedoch ein Verfahren ausgearbeitet, mit dem der Informationsfluss zwischen Betreibern und Anrainern über zu errichtende Sendeanlagen intensiviert werden soll. Dazu wird vor Errichtung eines Sendemastes ein „Technisches Standortdatenblatt“ an die Gemeindeorgane übermittelt, das die wesentlichen Parameter der Sendeanlage enthält.

3. 5. Uneingedämmtes Wachsen der Zahl der Sendemasten
Letztlich wird regelmäßig die immer größere Zahl der Sendemasten kritisiert.

Das TKG sieht zwingend vor, Antennentragemasten — falls technisch möglich —mehrfach zu verwenden, also anderen Betreibern ebenfalls zur Verfügung zu stellen. Damit wird die Zahl der sichtbaren Sendemasten verringert, nicht jedoch die Zahl der Sendeantennen.

Das Argument der Kritiker, dass in einem solchen Fall die Gesamtimmissionsbelastung steigt, die von einem derartigen Antennenmast ausgeht, ist allerdings unrichtig. Für den Immissionswert macht es keinen Unterschied, ob die Immission von zwei Antennen auf demselben Mast oder von zwei verschiedenen Masten im Abstand von wenigen Metern voneinander ausgeht. Da jeder Betreiber über seine eigene Netz- und Senderinfrastruktur verfügt, kann die Zahl der Sendeantennen auch nicht wirksam verringert werden.

Das BMVIT hat keinen direkten Einfluss auf die Standorte. Diese werden durch vertragliche Vereinbarung zwischen den Betreibern und den Grundstückseigentümern festgelegt und unterliegen letztlich nur den bereits erwähnten landesrechtlichen Regeln.

Zur Beurteilung der Frage nach der Gesundheitsgefährdung durch Funkwellen ist primär das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, für den allgemeinen Gesundheitsschutz das Bundesministerium für Gesundheit und Frauen berufen. Die Fragen der Grenzwerte können letztendlich nur in einem eigenen Bundesgesetz über einheitliche Grenzwerte bei nicht-ionisierenden Strahlen, das für das gesamte Funkfrequenzspektrum und auch andere Quellen elektromagnetischer Felder gilt, gelöst werden. Daher sind die Ergebnisse der derzeit laufenden wissenschaftlichen Langzeituntersuchungen abzuwarten, auf deren Grundlage eine Evaluierung der bestehenden Grenzwerte erfolgen wird.